日前，《全国统一的社会保险关系转续办法研究》在国家发改委宏观经济研究院完成了课题研究。作为国家发改委落实“十七大”精神的十多个课题项目之一，该课题着力解决制约劳动者流动的社保异地转续的政策性壁垒。

    事实上，决策层对该问题的解决已提出了时间表要求。

    “十七大”报告明确指出要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。今年全国两会期间，温家宝总理指出，要“加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系接续办法”。

    随后，原劳动和社会保障部部长田成平给出了两年实现省级统筹的时间表，以及在实现省级统筹的基础上，年内制定出跨省市的人员流动养老保险和其他保险关系的转移和接续办法。

    针对我国现有社保体系“划疆而治”的分割局面，发改委课题组选择绕开“体制难点”，提出了包括借鉴欧盟“分段计算”在内的一揽子操作性政策建议。

    据本报了解，该课题结果已上报给国家发改委和人力资源和社会保障部等相关决策部门。

    借鉴欧盟“分段计算”办法

    “真正需要跨地区转续的社会保险关系主要有三种。”该课题组组长、国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇表示，即基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三类社保存在转续问题。

    对此三类社保形式，课题组分别提出了具体政策设计。其中，城镇职工基本养老保险跨省转续可借鉴欧盟的“分段计算”模式——工作地缴费，分段记录；退休地方发放。

    即保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。

    具体做法是，依据参保人员在各参保地缴费工资和各参保地在岗职工平均工资为基数计算其指数化的平均缴费工资，进而确定其基础养老金和过渡性养老金的标准，其养老金可由各参保地分别委托相关金融机构发放。

    比如，某劳动者在A省企业或社会组织工作2年，则由A省企业负责交纳养老统筹部分并记录在当地社保机构；之后又到B省工作2年，再由B省企业交纳养老统筹，也记录在案……直到累计计算到60岁退休。

    当该劳动者退休后，按照他当时在每个地方工作时，企业为他交纳养老统筹的份额比例提供养老金，但要统一到其退休地的金融机构发放。

    “这既避开了个人账户，也绕开了统筹基金转移难题。”杨称，这种方法使得全国社保转续具有可操作性。

    这种建议源于我国财政体制和现有社保制度。

    尽管我国社保部门发布了容许社保异地转续的规定，但在财政“分灶吃饭”体制下，地方基本上都出台了“土办法”，只愿转出，不愿转入。

    “社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。”杨分析。

    另外，由于我国社保是“统帐结合”的特有模式，多数地方规定，劳动者流出时只能带走个人账户里的钱，而不能带走统筹部分。而流入地因为要负担其“统筹部分”，导致多数地方不愿接收社保转入。

    “欧盟31个民族国家(欧盟社保协调范围是27个欧盟成员国，再加上另外3个欧洲经济区国家和瑞士)都可以转续，从理论上讲，我们只是在国内转续，应该更有利于这种模式的实现。”杨表示。

    “当前财政分灶吃饭的情况下，这种办法可以较好地协调各个方面的利益关系。”中央财经大学保险学院社会保险系主任褚福灵称。

    “这种模式的前提是先实现省级统筹”课题报告称，即在一个省内改变市级、县级统筹局面，全省执行统一的缴费基数和缴费比例，养老金计发办法和统筹项目全省统一，实行统收统支，由省级直接管理。

    “省级统筹技术上不存在难点，关键是谁统筹意味着谁要对基金进行财政‘兜底’。”杨分析，提供统筹层次难在财政体制而不是技术。

建立国家医保基金

相比养老保险，医保作为另一类社会保险，由于其目前形式多样，在跨区转续上有不同的解决方案。

首先，课题组对城镇职工医保转续开出的“药方”是，把连续缴费年限改为累积缴费年限。

目前城镇职工医保制度规定，职工退休时医疗连续缴费年限(中断不能超过3个月)分别为男职工满25年，女职工满20年。而实践中，常常是要求在一个地区连续缴费这些年限。

针对此，课题组报告建议，流入地应连续计算其(流出地)缴费年限，或将其连续工龄或者工作年限视同基本医疗保险缴费年限，将现行的计算连续缴费年限的做法，改为计算累积缴费年限。

但累积算法涉及到一个敏感话题，即如果未来退休后分享更好的就医条件，就业者选择在退休前几年到发达地区工作，那么是否意味着发达地区要承受医保基金支付压力(因为就业者流转不同地方时，医保统筹基金部分带不走)？

对此，课题组专家的解决思路是，在退休前10年左右设定“转入门槛”，如某就业者在51岁时从经济欠发达地区转入发达地区，需要补交一定比例钱给发达地区社保统筹金中。对于这一“补交金”，课题组设计可以有多种方式解决，包括发达地区财政(引进人才)、用人单位、个人、中央财政适当补偿。

针对流出地和流入地存在的利益补偿问题，课题组报告建议建立国家基本医疗保险调剂基金。

“根据以往经验，调剂基金宜保持在全国基本医疗保险年平均投入总额的2%左右。”杨称，该基金用于三个层面，用于补助医疗保险覆盖劳动力净流入地区，和补助劳动力从欠发达地区转移到发达地区的基本医疗保险标准补贴。

另外，国家医保调剂基金还可以对异地就医的票据审核进行补贴。

“异地看病核算票据存在成本问题。”杨解释，比如青海省的医疗保险受益人到北京去看病，病历和票据可以由青海的医疗保险经办机构委托北京医疗保险经办机构审核，按道理青海应该支付给北京相当于保险票据的0.5%-1%的审核费用。这部分可以由国家基本医疗保险调剂基金支出。

尽管课题组设计方案里“统筹部分”(用人单位缴纳，放在公共账户里的钱，用于共济)不随着就业者的转移而转移，但在特殊情况下，是允许的。

“如首钢搬到河北唐山，大规模职员转移河北工作。”杨认为，类似这样的“劳动力成建制大批流动”情况下，流入地与流出地双方应有协议和沟通机制，将相应的社会统筹部分随基本医疗保险关系一并转移。

“由于具有相当规模，这部分统筹部分是可以核算出来的，”杨表示，并称，“这也是尊重地方经验。”

相比城镇职工医保，城镇居民和新型农村合作医疗是每年一次性个人自愿缴费的办法，因此，转续问题显得不那么困难。

对这两类医保，课题组设计的转续方案有两种选择。一种是在流入地看病，回流出地报销，或者直接回流出地看病；另一种是由流出地清算个人当年剩余的资金，划拨给流入地居民医疗保险机构，由流入地报销其后半年可能发生的医疗费用，下一年重新入保。

“中国式”社保转续难题

“我国社保模式决定了存在转续问题。”杨宜勇分析。

按国际社保模式看，主要分为两类，一是现收现付(统筹)模式，二是完全积累(个人账户)模式。如果是“纯粹”的这两类模式，都不存在社保关系转续问题。

如前一模式，劳动者从一地流动到另一地，即宣告流出地的社会保险关系结束，流入地的社会保险关系随着新的工作开始同时宣告建立。

“麻烦的是非纯粹现收现付模式的社会保险和非纯粹完全积累式的社会保险都不同程度地存在关系转续问题。”杨称，

而我国恰好是两种模式的“捏合”。加之财政体制背景，由此带来转续中“个人账户”“统筹部分”等是否转移的争论和地方利益博弈不断。

目前，我国养老、医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，如个人缴费比例不一、保障水平不一。

因此，社保在全国范围形成有序的跨区、跨省转续成为制度性难题。

尽管上述发改委课题报告提交的解决方案看，是在“不动现有财政、社保体制”前提下，提出了具有操作性政策建议。但亦有专家提醒，复杂的现实情况，要使政策建议发挥作用，还需要进行更深入的体制改革。

“目前真正实现省级统筹的地区比较少。”社保研究领域专家、中国社会科学院拉美所所长郑秉文对本报记者分析，尽管有关部门宣布已有17个省实现了“省级统筹”，但都不是完全意义上的，比如没有实现省级统一对社保金“统收统支”，“最多是建立了省调剂基金，还是以市县为单位进行统筹的。”

而发改委课题组“分段计算”的方案是以实现省统筹为前提条件。

同时，郑秉文表示，中国社保制度和国情与欧盟不一样，欧盟经验的适用性还面临中国复杂的社保体系考验。

如欧洲没有账户资金，而中国的账户资金投资制度不统一，收益率不一致，各地账户比例也不一致，做实没做实的差异性很大(有的做实了，有的没做实)。所以，地区间转移也很困难。

“解决社保问题，出路在于进行彻底的体制重建和改革。”曾工作于国家体改办的社保专家、北京大学中国保险与社会保障研究中心高书生对记者分析。

目前我国各种社保制度是应对当时经济体制改革设定的，通常是为了解决一个改革问题如国企改制、农民工等设立一套社保制度，未能从全盘意义上考虑建立一套完整的社保体系。

“旧制度要关上大门，尚未覆盖的人群要建立全国统一的社保制度。”高书生建议，并称关入旧体系的人也要给他们选择新制度的权力，如事业单位改革时面临的社保制度选择问题。

“中国社保制度建立，要避免再碎片化下去。”郑秉文指出，从欧洲社保接续的经验教训看，中国未来的制度走向应该是建立大一统的社保制度。